En los últimos
años se ha producido un acercamiento importante entre la
comunidad científica y los legisladores. Estos acercamientos han sido formalizados
con la firma de convenios de asesoría del Foro Consultivo Científico y Tecnológico
y de la Academia Mexicana de Ciencias con las Cámaras de Diputados y de
Senadores. Consultas y asesorías se han llevado a cabo sobre medicina genómica,
bioseguridad, materiales tóxicos, deducciones impositivas a empresas que invierten
en ciencia y tecnología, asuntos presupuestales y otros temas.
La reforma fiscal es un tema de primera importancia para el país. Partidos políticos
y la opinión pública están de acuerdo en la necesidad de aumentar los ingresos del
Gobierno Federal con el fin de mantener, o incrementar, el gasto social. Sin
embargo, no hay acuerdo en como lograrlo. Con el fin de contribuir
constructivamente en este debate, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico y
la Academia Mexicana de Ciencias convocaron a un grupo de alto nivel académico
coordinado por el Dr. Carlos Elizondo, Director del Centro de Investigación y
Docencia Económicas, el Dr. Arturo Fernández, Rector del Instituto Tecnológico
Autónomo de México y por el Dr. Diego Valadés, Director del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Este “Análisis de las Finanzas Públicas en México” es el resultado del trabajo
realizado. Más que sugerencias concretas, el documento analiza diferentes
escenarios que deben ser considerados tanto en una reforma hacendaria, como en
una revisión del gasto público. Vale la pena recalcar que el trabajo fue realizado
en el espíritu que prevalece en nuestras organizaciones científicas: con completa
independencia de los poderes públicos y ajeno a influencias partidistas.
Presentamos el trabajo a los legisladores, en particular a los miembros de la
Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, y a otros grupos interesados,
esperando provea elementos útiles para la difícil e importante discusión de la
Reforma Fisca
comunidad científica y los legisladores. Estos acercamientos han sido formalizados
con la firma de convenios de asesoría del Foro Consultivo Científico y Tecnológico
y de la Academia Mexicana de Ciencias con las Cámaras de Diputados y de
Senadores. Consultas y asesorías se han llevado a cabo sobre medicina genómica,
bioseguridad, materiales tóxicos, deducciones impositivas a empresas que invierten
en ciencia y tecnología, asuntos presupuestales y otros temas.
La reforma fiscal es un tema de primera importancia para el país. Partidos políticos
y la opinión pública están de acuerdo en la necesidad de aumentar los ingresos del
Gobierno Federal con el fin de mantener, o incrementar, el gasto social. Sin
embargo, no hay acuerdo en como lograrlo. Con el fin de contribuir
constructivamente en este debate, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico y
la Academia Mexicana de Ciencias convocaron a un grupo de alto nivel académico
coordinado por el Dr. Carlos Elizondo, Director del Centro de Investigación y
Docencia Económicas, el Dr. Arturo Fernández, Rector del Instituto Tecnológico
Autónomo de México y por el Dr. Diego Valadés, Director del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Este “Análisis de las Finanzas Públicas en México” es el resultado del trabajo
realizado. Más que sugerencias concretas, el documento analiza diferentes
escenarios que deben ser considerados tanto en una reforma hacendaria, como en
una revisión del gasto público. Vale la pena recalcar que el trabajo fue realizado
en el espíritu que prevalece en nuestras organizaciones científicas: con completa
independencia de los poderes públicos y ajeno a influencias partidistas.
Presentamos el trabajo a los legisladores, en particular a los miembros de la
Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, y a otros grupos interesados,
esperando provea elementos útiles para la difícil e importante discusión de la
Reforma Fisca
El tema de la reforma fiscal ha estado presente en los debates legislativos, de
forma repetida, durante más de dos décadas. A lo largo de este período, se han
registrado logros importantes en el diseño de la estructura tributaria, como
han sido la introducción del impuesto al valor agregado, la integración e
indización del impuesto sobre la renta y la puesta en marcha del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal. Permanecen, sin embargo, grandes
deficiencias en la implantación de una política fiscal que favorezca el
crecimiento y el desarrollo económico. Por un lado, se registra una marcada
insuficiencia en los ingresos públicos y, a la vez, una gran dependencia de
éstos en los recursos petroleros, que se manifiesta en una posición fiscal
vulnerable y que no provee de los medios necesarios para que el Estado atienda
las tareas de desarrollo social y de construcción de infraestructura. Por otro
lado, en la ejecución del gasto público no existen mecanismos que promuevan
la equidad y que garanticen la eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos
de los contribuyentes.
En las discusiones sobre la reforma fiscal, las cuestiones relacionadas con el
gasto público se han relegado a un segundo plano. Existe consenso en torno a
la necesidad de que el gasto se aplique de manera más escrupulosa. Sin
embargo, prácticamente no se ha evaluado formalmente el papel de éste en la
distribución del ingreso. Tampoco se cuenta con estudios concluyentes sobre
la relación –teórica y empírica– que existe entre la creación de infraestructura
productiva y el abatimiento de la pobreza por medio de la generación de
empleos.
forma repetida, durante más de dos décadas. A lo largo de este período, se han
registrado logros importantes en el diseño de la estructura tributaria, como
han sido la introducción del impuesto al valor agregado, la integración e
indización del impuesto sobre la renta y la puesta en marcha del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal. Permanecen, sin embargo, grandes
deficiencias en la implantación de una política fiscal que favorezca el
crecimiento y el desarrollo económico. Por un lado, se registra una marcada
insuficiencia en los ingresos públicos y, a la vez, una gran dependencia de
éstos en los recursos petroleros, que se manifiesta en una posición fiscal
vulnerable y que no provee de los medios necesarios para que el Estado atienda
las tareas de desarrollo social y de construcción de infraestructura. Por otro
lado, en la ejecución del gasto público no existen mecanismos que promuevan
la equidad y que garanticen la eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos
de los contribuyentes.
En las discusiones sobre la reforma fiscal, las cuestiones relacionadas con el
gasto público se han relegado a un segundo plano. Existe consenso en torno a
la necesidad de que el gasto se aplique de manera más escrupulosa. Sin
embargo, prácticamente no se ha evaluado formalmente el papel de éste en la
distribución del ingreso. Tampoco se cuenta con estudios concluyentes sobre
la relación –teórica y empírica– que existe entre la creación de infraestructura
productiva y el abatimiento de la pobreza por medio de la generación de
empleos.
Por ello, si bien el fortalecimiento de los ingresos públicos resulta fundamental,
es igualmente importante atender las deficiencias que surgen de la estructura
del gasto. En la medida en que se contemplen estos dos elementos, la
aprobación de una reforma fiscal integral será más factible. En este sentido,
la reforma fiscal debe estar orientada a diseñar los mecanismos institucionales
y legales que, una vez aprobada, le garanticen a la población el alcance del
impacto deseado sobre la distribución del ingreso, sobre la solidez de las finanzas públicas y sobre la inversión productiva que impulse el crecimiento
económico del país.
Tomando como base las consideraciones anteriores, el presente trabajo ofrece,
en su primera parte, un diagnóstico de las finanzas públicas en México. Este
diagnóstico inicia con un análisis sobre la sostenibilidad de las finanzas
públicas. En él se enfatiza la vulnerabilidad financiera del sector público. Si
bien el superávit primario registrado en los últimos años ha sido, hasta cierto,
punto compatible con el nivel de endeudamiento reconocido por el gobierno,
la posición fiscal es significativamente más débil al considerar los
compromisos de gasto, algunos de ellos derivados de la reforma al Sistema
de Ahorro para el Retiro, y la existencia de pasivos contingentes,
primordialmente asociados a los sistemas de pensiones para trabajadores del
sector público.
En el diagnóstico se discuten también las necesidades de gasto público. En él
se concluye que el gasto social no ha sido lo suficientemente redistributivo
para solucionar de manera satisfactoria el problema de la pobreza y la
distribución de las oportunidades, a pesar de que el gasto social ha aumentado
de manera considerable al pasar de 1.7 % del PIB en 1960 a 9.2 % en el año
2000. La evidencia internacional sugiere que el gasto público es el principal
instrumento para lograr una distribución más justa del ingreso. La literatura
enfatiza cuatro variables básicas en la definición del impacto redistributivo
de la política fiscal: a) el tamaño del esfuerzo (capacidad fiscal), b) la
proporción de recursos fiscales absorbida por programas de gasto
redistributivo, c) la progresividad neta de los instrumentos de la propia política
fiscal, y d) la eficiencia de los programas redistributivos (costo-efectividad
del sector público en la provisión de bienes privados, principalmente educación
y salud).
Asimismo, se evalúa el régimen tributario mexicano mediante comparaciones
internacionales de carga fiscal, instrumento que constituye el estándar en este
tipo de análisis. El principal resultado arroja que México muestra claras
deficiencias en los gravámenes al consumo. Finalmente, esta discusión sobre
la insuficiencia de los ingresos públicos se extiende al gasto, y aborda
cuestiones relacionadas con la incidencia.
es igualmente importante atender las deficiencias que surgen de la estructura
del gasto. En la medida en que se contemplen estos dos elementos, la
aprobación de una reforma fiscal integral será más factible. En este sentido,
la reforma fiscal debe estar orientada a diseñar los mecanismos institucionales
y legales que, una vez aprobada, le garanticen a la población el alcance del
impacto deseado sobre la distribución del ingreso, sobre la solidez de las finanzas públicas y sobre la inversión productiva que impulse el crecimiento
económico del país.
Tomando como base las consideraciones anteriores, el presente trabajo ofrece,
en su primera parte, un diagnóstico de las finanzas públicas en México. Este
diagnóstico inicia con un análisis sobre la sostenibilidad de las finanzas
públicas. En él se enfatiza la vulnerabilidad financiera del sector público. Si
bien el superávit primario registrado en los últimos años ha sido, hasta cierto,
punto compatible con el nivel de endeudamiento reconocido por el gobierno,
la posición fiscal es significativamente más débil al considerar los
compromisos de gasto, algunos de ellos derivados de la reforma al Sistema
de Ahorro para el Retiro, y la existencia de pasivos contingentes,
primordialmente asociados a los sistemas de pensiones para trabajadores del
sector público.
En el diagnóstico se discuten también las necesidades de gasto público. En él
se concluye que el gasto social no ha sido lo suficientemente redistributivo
para solucionar de manera satisfactoria el problema de la pobreza y la
distribución de las oportunidades, a pesar de que el gasto social ha aumentado
de manera considerable al pasar de 1.7 % del PIB en 1960 a 9.2 % en el año
2000. La evidencia internacional sugiere que el gasto público es el principal
instrumento para lograr una distribución más justa del ingreso. La literatura
enfatiza cuatro variables básicas en la definición del impacto redistributivo
de la política fiscal: a) el tamaño del esfuerzo (capacidad fiscal), b) la
proporción de recursos fiscales absorbida por programas de gasto
redistributivo, c) la progresividad neta de los instrumentos de la propia política
fiscal, y d) la eficiencia de los programas redistributivos (costo-efectividad
del sector público en la provisión de bienes privados, principalmente educación
y salud).
Asimismo, se evalúa el régimen tributario mexicano mediante comparaciones
internacionales de carga fiscal, instrumento que constituye el estándar en este
tipo de análisis. El principal resultado arroja que México muestra claras
deficiencias en los gravámenes al consumo. Finalmente, esta discusión sobre
la insuficiencia de los ingresos públicos se extiende al gasto, y aborda
cuestiones relacionadas con la incidencia.
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